隨著(zhù)我國經(jīng)濟的持續、高速增長(cháng)，人民的收入水平不斷提高，工業(yè)化生產(chǎn)方式加工制作的消費品越來(lái)越多地進(jìn)入人們的生活，在豐富和方便了人們生活的同時(shí)也產(chǎn)生了大量的包裝廢棄物，人為地制造出大量的生活垃圾。這些生活垃圾占用耕地，污染環(huán)境，造成資源的大量浪費，已到了必須予以重視、非解決不可的時(shí)候了。

1 城市垃圾對生態(tài)環(huán)境的嚴重不良影響

我國改革開(kāi)放20多年來(lái)，對生態(tài)環(huán)境日益重視，城市綠化率由1993年的28%上升到2003年的40.5%[1]，但是城市的生態(tài)環(huán)境仍然不容樂(lè )觀(guān)。我國有668個(gè)大中城市，與發(fā)達國家相比，我國城市人口多、密度大，人們日常生活中丟棄的廢棄物產(chǎn)生的垃圾量很大且很集中，其中很大一部分是包裝廢棄物。據統計，我國每年產(chǎn)生近1.5億噸城市垃圾，其中80%～90%來(lái)自大中城市，但目前我國的城市垃圾處理率僅為50%左右[2]，真正符合無(wú)害化處理標準的比例在2004年僅為20%左右[3]。我國垃圾積存量目前已經(jīng)達到65億噸[4]，城市垃圾平均每年以8.98%的速度增長(cháng)，北京等少數城市年增長(cháng)率已達到15%～20%，有200多個(gè)城市被垃圾包圍著(zhù)[2]。

城市垃圾中的主要成分有有機物，如廚余、木屑等;有無(wú)機物，如煤灰、磚瓦等;有廢品類(lèi)，如紙張、塑料和金屬等。據估計，全世界每年產(chǎn)生的垃圾中，大約有1/3屬于包裝廢棄物[5]，我國也不例外，大量包裝廢棄物加重了環(huán)境負擔，城市垃圾包括包裝廢棄物對生態(tài)環(huán)境將產(chǎn)生如下幾個(gè)方面的不良影響。

1.1使城市的生態(tài)環(huán)境污染加劇

目前，大部分城市的垃圾處理采用露天堆放和放到自然溝壑中填埋等簡(jiǎn)單方法，這種處理垃圾的方法，必然會(huì )污染城市生態(tài)環(huán)境:一是污染水體。堆放的垃圾或填埋的垃圾場(chǎng)未作任何與水體隔絕的處理措施，其中的有毒物質(zhì)會(huì )通過(guò)雨水、雪水滲透到水體之中，污染水源和地下水資源。國家環(huán)保局2002年的抽樣調查表明，全國城市生活垃圾填埋場(chǎng)所在地的地下水有86%超過(guò)國家水污染標準[3]。二是污染土壤。垃圾中的重金屬元素如As、Pb、Cd、Hg、Cu等進(jìn)入土壤，會(huì )被農作物吸收，最終危害人體健康。三是污染空氣。堆放在城市周邊的垃圾會(huì )產(chǎn)生大量的有毒氣體，一些城市在露天焚燒垃圾，產(chǎn)生二口惡英及其他有毒氣體，使本已污染嚴重的城市空氣更加污濁。

1.2占用大量耕地，使其寸草不生

城市垃圾堆放在城市周邊的城鄉結合部，我國目前的城市垃圾積存量達到65億噸，占地5萬(wàn)多公頃[4]，并且每年都在擴大。無(wú)論是垃圾堆放場(chǎng)，還是垃圾填埋場(chǎng)，都占用了耕地，使耕地面積本就過(guò)少的我國更加捉襟見(jiàn)肘。此外，在堆放垃圾的地方，無(wú)法種植樹(shù)木，使城市生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

1.3臭氣熏天，滋生蚊蠅

大量被丟棄的食物包裝袋和包裝盒之類(lèi)的垃圾中仍有殘剩食物，這些殘剩的食物霉變之后，臭氣熏天，是老鼠的藏生地，蚊蠅的滋生處。結果，人類(lèi)產(chǎn)生的生活垃圾，養肥了老鼠和蚊蠅，它們反過(guò)來(lái)與人類(lèi)為敵，襲擊人類(lèi)，傳染疾病，使人類(lèi)深受其害，破壞了人類(lèi)安寧的生活環(huán)境。

1.4給一些不法之徒以可乘之機

由于人們生活水平提高，越來(lái)越強調增加食品的營(yíng)養，也使得廢棄食品包裝物中的食品殘留物同樣富有營(yíng)養，致使城市垃圾富營(yíng)養化。同時(shí)，也給一些不法之徒以可乘之機，他們把垃圾場(chǎng)當做飼養豬、雞等牲畜和家禽的場(chǎng)所，把垃圾作為飼料，然后再將這些以垃圾為生的豬和雞賣(mài)給城市屠宰作坊，進(jìn)而流向市場(chǎng)。

1.5產(chǎn)品廢棄物產(chǎn)生二次污染

城市垃圾場(chǎng)中的垃圾品種幾乎與市場(chǎng)上豐富的商品一樣多。由于未得到及時(shí)處理，一些收破爛的人、拾荒的人在垃圾中尋“寶”，將一些所謂的可用之物撿回去，如舊衣服、舊注射器、一次性筷子、塑料袋、食品包裝盒等，不經(jīng)任何消毒和再生制作，通過(guò)不法手段流向市場(chǎng)，產(chǎn)生二次污染，危害消費者的健康。

2 產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益

我國城市垃圾的主要成分有煤灰、紙張、塑料和金屬，其中紙張、塑料和金屬有相當一部分來(lái)自產(chǎn)品的包裝，是完全可以回收利用的，可以節省大量的資源和能源，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。例如，在城市垃圾中，廢紙（含包裝紙）所占比例為2%～12%，利用1噸廢紙可以重新造紙800公斤，可以節約木材4立方米，節約用電400度，節約用煤400公斤，節約用水30噸;玻璃類(lèi)制品所占的比例大約為1.87%，利用１噸碎玻璃回爐加工可以節約用煤１噸，節約用電400度[6]。我國每年產(chǎn)生500萬(wàn)噸塑料垃圾，只有30%左右由個(gè)體戶(hù)自發(fā)回收利用，還有價(jià)值50億元的資源被浪費掉了[7]。這些數據表明產(chǎn)品包裝廢棄物回收利用可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，而其社會(huì )效益主要表現在減少對生態(tài)環(huán)境的污染方面，有利于保持城市生態(tài)平衡，為社會(huì )節約大量的資源，延緩我國自然資源枯竭的速度。

已有一些發(fā)達國家對垃圾成功地實(shí)施回收利用，尤其是對產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用，創(chuàng )造了巨大的經(jīng)濟效益。如芬蘭有一半的垃圾實(shí)現了再利用，2001年廢紙回收利用率達到70%;日本從廢品中回收的銅占全國銅需求量的80%[8]，廢棄包裝物的回收利用率為78%，造紙原料50%以上來(lái)自回收市場(chǎng);法國的廢棄包裝物回收利用率為57%，90%的瓦楞紙是用回收的廢紙生產(chǎn)的;美國鋁罐回收率為95%[5]。美國有三家垃圾處理公司包攬了全國15%以上的垃圾處理量，年創(chuàng )效益20億美元以上[8]。這些都說(shuō)明發(fā)達國家在產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用上取得了很不錯的效果，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，值得我國效仿。

3 產(chǎn)品包裝廢棄物回收利用要解決的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用是一件利國利民和有益于下一代的好事，但老百姓的積極性調動(dòng)不起來(lái)，且參與者極少，即使有人參與了，也不能持久地堅持下去。其原因在于有幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題沒(méi)有得到解決。

3.1地方政府職能缺位問(wèn)題

我國的改革開(kāi)放是逐漸由計劃經(jīng)濟體制向市場(chǎng)經(jīng)濟體制過(guò)渡的，上個(gè)世紀末和本世紀初我國加大了企業(yè)改革的力度，建立現代企業(yè)制度。實(shí)現政企分開(kāi)，政府對企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不再直接干預，而是通過(guò)各種政策和法律法規進(jìn)行宏觀(guān)調控，使企業(yè)有經(jīng)營(yíng)自主權，自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自我約束和自我發(fā)展，不少企業(yè)進(jìn)行了股份制改革，企業(yè)更加靈活了�？墒�，有些企業(yè)置政府的政策和法律于不顧，大肆生產(chǎn)白色污染源之一—一次性塑料泡沫餐盒。除此之外，我國塑料袋的產(chǎn)量越來(lái)越高，生產(chǎn)的企業(yè)越來(lái)越多，塑料袋的價(jià)格越來(lái)越便宜，致使人們隨意丟棄。塑料袋污染嚴重，經(jīng)使用后丟棄的都成了污染物。雖然國家出巨資治理環(huán)境污染，也出臺了有關(guān)環(huán)境保護的法律法規，而某些地方政府對產(chǎn)生污染源的企業(yè)不予以追究，不給予嚴懲，甚至聽(tīng)之任之。這就是地方政府職能缺位的結果，該管的事沒(méi)有管到位，原因何在？因為這些生產(chǎn)塑料餐盒和塑料袋的企業(yè)，能上繳稅金，這是對地方財政的一種貢獻;能解決當地居民就業(yè)問(wèn)題，減輕政府解決居民就業(yè)問(wèn)題的壓力;能增加當地GDP，使當地政府政績(jì)提高。從這些原因分析中我們不難發(fā)現，這是當地政府的地方保護主義在作怪。

要解決地方政府職能缺位問(wèn)題，必須采取如下對策:（1）提高政府官員對地方保護主義的危害認識。組織政府官員培訓學(xué)習，樹(shù)立全國一盤(pán)棋的思想，提高認識，提高覺(jué)悟，自覺(jué)放棄地方保護主義。（2）對政府官員實(shí)施問(wèn)責制。對職責范圍內的本職工作沒(méi)有做好，要承擔失職的責任，以此來(lái)提高政府官員的工作責任心。（3）實(shí)施政府官員跨省交換制。政府官員在一個(gè)地方工作久了，非常容易滋生地方保護主義，如果對政府官員實(shí)行跨省平級交換，每四年交換一次，可以擴大其工作視野，打破各種關(guān)系網(wǎng)，有利于促使政府官員盡心盡力工作。（4）全國人大應加強和完善對行政不作為的立法工作。對行政不作為的政府官員依法追究責任。（5）加強中央政府對地方政府的監督工作。中央政府每年派出檢查組不定期檢查地方政府官員的工作，督促地方政府將中央政府的政策和要求落到實(shí)處，并依法施政。

3.2法律體系不健全與有法不依問(wèn)題

城市垃圾污染嚴重，其中大量的包裝廢棄物加重了環(huán)境壓力，危害很大，必須依法處理。由全國人大通過(guò)的于1996年4月1日起實(shí)行的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，是我國首部有關(guān)防治固體廢物污染環(huán)境方面的法規，2004年12月29日經(jīng)人大審議通過(guò)了該法的修訂案，并于2005年4月1日開(kāi)始施行。從該法第一次頒布施行到第一次修訂，相隔9年時(shí)間，其間出現了許多新問(wèn)題，2003年5月至6月，經(jīng)人大常委會(huì )成立的調查小組調查確認存在的問(wèn)題有:一是固體廢棄物產(chǎn)生量持續增長(cháng)。城市生活垃圾每年增長(cháng)4%，工業(yè)固體廢物每年增長(cháng)7%。二是固體廢物處置能力不足。三是固體廢物處置標準低，且管理不嚴，城市生活垃圾無(wú)害化處置率僅達到20%左右。四是農村固體廢物污染問(wèn)題日益突出;五是廢棄電器產(chǎn)品等新型廢物不斷增長(cháng)［9］。這些問(wèn)題是客觀(guān)存在的事實(shí)，說(shuō)明我國法律體系不健全，同時(shí)也說(shuō)明全國不少地方有法不依的情況依然嚴重。雖然該法經(jīng)過(guò)修訂，在不同程度上更加完善和健全了，但有法不依的問(wèn)題是通過(guò)法律修訂所不能解決的，因為這涉及法律之外的管理體制和人的觀(guān)念問(wèn)題。

要解決產(chǎn)品包裝廢棄物法律體系不健全和有法不依的問(wèn)題，必須采取如下對策:（1）中央政府動(dòng)員全國相關(guān)法律機構繼續觀(guān)察和調查該法修訂后的實(shí)施效果，尋找法律漏洞，設立信息反饋渠道，如采用媒體渠道和互聯(lián)網(wǎng)渠道，在媒體和互聯(lián)網(wǎng)上設立討論該法的專(zhuān)欄，將這些信息向人大常委會(huì )反映。（2）政府出面組織有關(guān)人員將發(fā)達國家的相關(guān)法律、法規譯成中文，以便于我國立法機構有關(guān)人員參考借鑒。因為許多發(fā)達國家的法制都較為健全，相關(guān)的法律也較為完善，借鑒他們成功的立法經(jīng)驗，我們就可以少走彎路，以彌補我們的法律漏洞。比如，德國主要有循環(huán)經(jīng)濟與廢物管理法、廢棄物限制和廢棄物處理法、包裝條例、限制廢棄物條例等;日本主要有促進(jìn)建立循環(huán)社會(huì )基本法、國家綠色消費法、資源循環(huán)再生利用法、固體廢棄物處理法、促進(jìn)資源有效利用法和節約能源法等。（3）利用各種媒體大力宣傳固體廢物污染環(huán)境防治法。讓人人知道該法，形成一種遵守法律的氛圍。（4）提高執法者的素質(zhì)。通過(guò)對執法者辦學(xué)習培訓班的方式來(lái)提高執法者的素質(zhì)，使他們在各種誘惑面前不動(dòng)搖，秉公執法。（5）加強輿論對執法者的監督。及時(shí)將執法者的執法情況報道出來(lái)，形成輿論監督的氛圍，增加對執法者監督的壓力，促使其嚴格執法。（6）將違法單位和個(gè)人曝光。違法者在人們的心目中形象差，其產(chǎn)品形象也會(huì )變差，消費者會(huì )將其拒之門(mén)外，該產(chǎn)品就會(huì )失去市場(chǎng)，生產(chǎn)企業(yè)將面臨破產(chǎn)的命運。

3.3國民環(huán)保意識淡薄問(wèn)題

城市垃圾增多、回收利用率低、不進(jìn)行分類(lèi)放置、隨手丟棄產(chǎn)品包裝物、塑料包裝袋滿(mǎn)地飛等現象之所以出現，與國民環(huán)保意識淡薄有關(guān)，有相當一部分人長(cháng)期以來(lái)抱有“產(chǎn)品高價(jià)、資源低價(jià)、環(huán)境無(wú)價(jià)”的觀(guān)念。他們沒(méi)有意識到，珍愛(ài)環(huán)境、節省資源不僅有益于自身的成長(cháng)和發(fā)展，而且有利于子孫后代的可持續發(fā)展以及社會(huì )、經(jīng)濟和生態(tài)的可持續發(fā)展。如果國民環(huán)保意識淡薄的問(wèn)題不解決，我國城市垃圾污染問(wèn)題和產(chǎn)品包裝物回收利用問(wèn)題就不可能出現根本性的改變。要增強國民環(huán)保意識，必須采取如下對策:

（1）利用各種輿論工具，包括廣播、電視、報刊雜志、書(shū)籍、互聯(lián)網(wǎng)、墻報專(zhuān)欄和公益廣告等來(lái)宣傳城市垃圾包括廢棄包裝物產(chǎn)生的危害，使人們警醒。（2）舉辦城市垃圾污染危害圖片展覽，免費讓市民參觀(guān)，并要求各單位組織職工前來(lái)參觀(guān)，使他們身臨其境，得到非常真實(shí)的現場(chǎng)教育。（3）將環(huán)境保護、廢舊物回收利用、生態(tài)平衡的知識問(wèn)題進(jìn)入幼兒園和中小學(xué)課堂，采用多種方法和靈活的形式開(kāi)展教育，以適合于不同年齡層次的人理解。（4）國家環(huán)保協(xié)會(huì )、學(xué)會(huì )或其他組織向政府申請經(jīng)費或向企業(yè)拉贊助經(jīng)費，在全國范圍內開(kāi)展環(huán)境保護之類(lèi)的有獎?wù)魑�、知識大賽等活動(dòng)，以調動(dòng)全國人民參與的積極性，使這項活動(dòng)廣為人知，不僅城市市民參與，而且使農民也積極參與進(jìn)來(lái);不僅讓高素質(zhì)的人參與，而且讓低素質(zhì)的人也能通過(guò)與他人或家人合作的方式參與進(jìn)來(lái)。

3.4企業(yè)社會(huì )責任缺失問(wèn)題

城市垃圾中的主要來(lái)源是工業(yè)制成品，農產(chǎn)品經(jīng)工業(yè)化再加工后的包裝袋對環(huán)境污染很大，如城市中的白色污染（即塑料袋、塑料飯盒、各種含有塑料成分的包裝盒等），它們被丟棄在水里就會(huì )污染水體，進(jìn)行焚燒就會(huì )污染空氣，流失在土壤里則200年都不會(huì )降解，從而污染土壤。目前，科學(xué)家們利用現代生物技術(shù)已經(jīng)生產(chǎn)出可降解的新塑料，技術(shù)非常成熟，在發(fā)達國家已被廣泛使用。但是，我國的企業(yè)還沒(méi)有引進(jìn)和開(kāi)發(fā)這樣的技術(shù)，關(guān)鍵的問(wèn)題是生產(chǎn)普通塑料的成本低廉，生產(chǎn)可降解的塑料成本高。在城市垃圾中有許多可以回收利用的資源，為什么企業(yè)不去回收利用，原因是回收利用不如用新的方便、省錢(qián)。企業(yè)為了自己的經(jīng)濟利益就不顧社會(huì )利益，喪失了為社會(huì )作貢獻的責任和義務(wù)，甚至有些企業(yè)陽(yáng)奉陰違，將污染物偷偷排放到水體中，將會(huì )產(chǎn)生嚴重污染的產(chǎn)品包裝或有毒包裝偷偷地流入到市場(chǎng)，這是企業(yè)的社會(huì )責任缺失，直接導致我國治理環(huán)境污染的效果不明顯。

要解決企業(yè)社會(huì )責任缺失問(wèn)題，可采取如下對策:（1）完善法律制度。增加法律條文，以法制規范企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，限制或禁止生產(chǎn)、使用泡沫塑料、塑料包裝盒和塑料包裝袋，從源頭上治理，并提高法律的可操作性。（2）加強執法力度，堅決依法打擊違法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。對違法企業(yè)決不姑息遷就，在經(jīng)濟上重罰，讓其付出高昂的代價(jià)，甚至罰到破產(chǎn)的地步，以起到殺一儆百的效果。（3）政府專(zhuān)門(mén)設立“企業(yè)社會(huì )責任網(wǎng)站”。利用該網(wǎng)站來(lái)宣傳報道企業(yè)履行社會(huì )責任的事跡，樹(shù)立企業(yè)的良好形象;同時(shí)，利用該網(wǎng)站曝光不盡社會(huì )責任和義務(wù)的企業(yè)。專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站的設立便于網(wǎng)民上網(wǎng)點(diǎn)擊，否則，此類(lèi)信息很快會(huì )被淹沒(méi)。（4）利用新聞媒體將不盡社會(huì )責任和義務(wù)的企業(yè)及時(shí)曝光，使媒體起到實(shí)實(shí)在在的監督作用。