一、我國包裝廢棄物的現狀

    目前，我國年包裝廢棄物的數量在l600萬(wàn)噸左右，每年還在以超過(guò)l 2％的速度增長(cháng)，包裝廢棄物的回收情況除啤酒瓶和塑料周轉箱較好外，其他包裝廢棄物的回收率相當低，整個(gè)包裝產(chǎn)品的回收率還不到包裝產(chǎn)品總產(chǎn)量的20％。有些包裝生產(chǎn)企業(yè)在進(jìn)行包裝設計時(shí)，沒(méi)有考慮包裝廢棄物的回收利用，從而加重了對環(huán)境的污染，而企業(yè)本身并未承擔相應治理環(huán)境污染的費用，因此，長(cháng)期困擾我國的包裝廢棄物造成白色污染等問(wèn)題，一直沒(méi)有得到根還有保健品和月餅等的過(guò)度包裝或欺騙性包裝的問(wèn)題。

    存在多年，但也得不到有效解決，產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因在于我國包裝廢棄物的立法尚不健全，缺乏強制性的包裝廢棄物管理法規，缺乏強有力的政策干預和行政處罰手段，在相當程度上造成了包裝制品的違規生產(chǎn)，損害了消費者的利益，造成了嚴重的環(huán)境污染和資源浪費。

    二、我國包裝廢棄物法律法規的狀況

    目前，我國尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的包裝廢棄物管理法律，內容涉及到包裝及其廢棄物管理的法律有兩個(gè)：《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境保護法》和《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。

    《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境保護法》于l995年l0月30日通過(guò)，2004年l2月29日修訂頒布。其中涉及包裝及其回收管理的條款為第十八條產(chǎn)品和包裝物的設計、制造，應當遵守國家有關(guān)清潔生產(chǎn)的規定。國務(wù)院標準化行政主管部門(mén)應當根據國家經(jīng)濟和技術(shù)條件、固體廢物污染環(huán)境防治狀況以及產(chǎn)品的技術(shù)要求，組織制定有關(guān)標準，防止過(guò)度包裝造成環(huán)境污染。生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口依法被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規定對該產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收。

    但該法的實(shí)施過(guò)程中存在兩個(gè)問(wèn)題：

    (1)該法沒(méi)有規定“易回收處理、處置或在環(huán)境中易消納的產(chǎn)品包裝物”的具體標準，也沒(méi)有明確按哪項“國家規定” 回收、再生和利用；

    (2)從客觀(guān)環(huán)境來(lái)看，該法各項規定得以實(shí)施的條件尚不具備，包裝廢棄物回收、存放、處理的相應配套機構與設施還很不健全。

    《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中關(guān)于包裝及回收的有兩條，即：第二十條：產(chǎn)品和包裝物的設計，應當考慮其在生命周期中對人類(lèi)健康和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇無(wú)毒、無(wú)害、易于降解或者便于回收利用的方案。企業(yè)應當對產(chǎn)品進(jìn)行合理包裝，減少包裝材料的過(guò)度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生；第二十七條：生產(chǎn)、銷(xiāo)售被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須在產(chǎn)品報廢和包裝物使用后對該產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收。強制回收的產(chǎn)品和包裝物的目錄和具體回收辦法，由國務(wù)院經(jīng)濟貿易行政主管部門(mén)制定。國家對列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物，實(shí)行有利于回收利用的經(jīng)濟措施縣級以上地方人民政府經(jīng)濟貿易行政主管部門(mén)應當定期檢查強制回收產(chǎn)品和包裝物的實(shí)施情況，并及時(shí)向社會(huì )公布檢查結果。具體辦法由國務(wù)院經(jīng)濟貿易行政主管部門(mén)制定。

    從上述兩個(gè)法律的相應條款可以看出，我國對于產(chǎn)品包裝及其回收利用基本處于政策宣傳的層面上，沒(méi)有具體的可操作性，光憑以上簡(jiǎn)單的規定并不能解決現實(shí)中的問(wèn)題。我國關(guān)于包裝及其廢棄物管理的法規規章主要是地方政府或政府部門(mén)制訂的一些相關(guān)管理辦法和規定。如：1998年l0月，中國包裝技術(shù)協(xié)會(huì )和中國包裝總公司頒布了(《包裝資源回收利用暫行管理辦法))，規定了包裝廢棄物回收利用的管理原則、回收渠道、回收辦法、分級原則、儲存和運輸、回收復用品種、復用辦法、復用的技術(shù)要求、試驗方法、檢驗規則、包裝廢棄物的處理與獎懲原則、附則等內容。

    l996年頒布的國家標準——《包裝廢棄物的處理與利用通則》(GB／T167l6一l996)中規定了對各類(lèi)包裝廢棄物的分類(lèi)、處理與利用的基本要求與方法、效果評價(jià)準則等，對于我國包裝廢棄物的管理有很大的指導作用。2000年l0月，上海市政府頒布實(shí)施了《一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，規定廠(chǎng)家每生產(chǎn)一只一次性塑料飯盒，需向管理部門(mén)交納3分錢(qián)的回收處理費，其中1分錢(qián)是回收者的報酬，1分錢(qián)用于環(huán)衛部門(mén)的管理和執法費，0．5分用于運輸費，0．5分用于再生利用處置費。該管理辦法實(shí)施后效果顯著(zhù)。深圳市于2005年制訂了《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)條例》(征求意見(jiàn)稿)，其中關(guān)于包裝及其回收方面明確規定：生產(chǎn)、銷(xiāo)售國家強制回收產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，應當建立廢舊回收系統，進(jìn)行回收再利用。對生產(chǎn)的廢棄物未按規定循環(huán)使用或適當處置的，或未按規定履行產(chǎn)品和包裝物回收義務(wù)的，可處2萬(wàn)元以上或5萬(wàn)元以下罰款，最高可處20萬(wàn)元罰款。這種針對包裝廢棄物的處罰幅度之高在我國還是首次出現。由哈爾濱市人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )制訂的，2006年4月1日開(kāi)始施行的 哈爾濱市再生資源回收利用管理條例》中規定企業(yè)在原材料失去原效用后，應當自行回收再利用，或者供回收再利用，無(wú)法回收再利用的應當負責妥善處理。

    這些法規規章發(fā)揮了一定作用，但存在一些問(wèn)題和缺陷，如：《包裝資源回收利用暫行管理辦法》的法律層次低，處罰力度小，實(shí)施后的效果不佳；而《包裝廢棄物的處理與利用通則》只是推薦性標準，并不具備技術(shù)性法規的強制效力；至于一些地方性法規有各自的管理特點(diǎn)，但僅限于管理當地的包裝廢棄物，不能適用于全國各地。因此有必要吸收國內外包裝廢棄物法律法規的制度和實(shí)踐，制訂適合我國實(shí)際狀況的《包裝廢棄物法》。

    三 我國包裝廢棄物管理的立法思考

    1．制訂《包裝廢棄物法》的必要性

    發(fā)達國家的立法實(shí)踐，經(jīng)歷了由單一的包裝廢棄物法到綜合性的循環(huán)經(jīng)濟法或廢棄物法這樣的發(fā)展過(guò)程。這些國家制定單一的包裝方面的法律法規的原因都是為了解決當時(shí)社會(huì )所面臨的嚴重的包裝環(huán)境問(wèn)題，而事實(shí)證明，單一的包裝立法很好地實(shí)現了這一目標，并引起了人們生活方式的重大改變，進(jìn)而將在包裝立法上的經(jīng)驗推廣到其他行業(yè)和部門(mén)，最終制定了綜合性的控制廢棄物的法律。

    包裝廢棄物所引起的環(huán)境問(wèn)題有其特殊性，我國現有法律難以完全適用，雖然我國已經(jīng)制定了《固體廢物污染環(huán)境防治法》和 清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等，其中部分條款涉及到包裝環(huán)境的問(wèn)題，但太原則，實(shí)際操作性差，不能滿(mǎn)足當前的現實(shí)需要，而包裝廢棄物造成的環(huán)境問(wèn)題目前已經(jīng)相當嚴重，社會(huì )各界都有強烈的治理愿望，因此需要盡快制定一部專(zhuān)門(mén)的 包裝廢棄物法》。

    2．關(guān)于 包裝廢棄物法》的立法目的和基本原則

    (1) 立法目的：為了保護環(huán)境，保護人類(lèi)健康，實(shí)現包裝廢棄物的減量化、資源化、無(wú)害化，特制定本法。

    (2)基本原則

    1)污染者依法負責的原則

    在《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境保護法》中第五條明確規定：國家對固體廢物污染環(huán)境防治實(shí)行污染者依法負責的原則。產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、進(jìn)口者、使用者對其產(chǎn)生的固體廢物依法承擔污染防治責任。因此，包裝廢棄物的管理原則也應參照執行，即包裝生產(chǎn)商、使用包裝的產(chǎn)品生產(chǎn)商、銷(xiāo)售商、進(jìn)口商、消費者等都必須承擔包裝廢棄物的污染防治責任。

    2)擴大生產(chǎn)者責任的原則(Extended ProducerResponsibility，簡(jiǎn)稱(chēng)EPR原則)。

    所謂擴大生產(chǎn)者責任是指：生產(chǎn)者不僅應當承擔產(chǎn)品原材料選擇、生產(chǎn)加工以及產(chǎn)品使用過(guò)程中所帶來(lái)的環(huán)境責任，而且還應當承擔產(chǎn)品使用、報廢后的一定的環(huán)境責任(即產(chǎn)品的生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者負有產(chǎn)品的回收義務(wù))，實(shí)現“抑制原材料變成廢棄物—— 可循環(huán)資源的企業(yè)內部循環(huán)或企業(yè)承擔費用的外部循環(huán)—— 適當的處置”。

    所以包裝生產(chǎn)商必須承擔包裝廢棄物的環(huán)境責任，這樣才能激發(fā)包裝生產(chǎn)商簡(jiǎn)化包裝的內在動(dòng)力，不得不盡量減少包裝材料的用量，從而從源頭上對包裝廢棄物實(shí)行有效的控制。

    3)預防為主的原則

    在包裝物的設計階段就要樹(shù)立綠色包裝的思想，從源頭上控制包裝廢棄物的產(chǎn)生，按照國際上通行的4RlD原則進(jìn)行包裝產(chǎn)品的設計。

    4)全過(guò)程控制原則

    在包裝產(chǎn)品的整個(gè)生命周期(從包裝原料采集、材料加工、包裝設計、包裝制造、包裝使用、包裝廢棄物回收、再生利用、直至最終處理的生命全過(guò)程)中，均不應對環(huán)境產(chǎn)生污染，不應對人體產(chǎn)生危害。其中特別要注意在包裝的設計階段引入產(chǎn)品生命周期評估技術(shù)(LCA)。

    5)經(jīng)濟效益與環(huán)境效益統一原則

    包裝生產(chǎn)企業(yè)要考慮所選購包裝對環(huán)境的影響，是否增加回收處理的難度和費用等；作為消費者，在選購商品時(shí)，應優(yōu)先購買(mǎi)那些外包裝上印有回收標志的商品。

    6)全員參與原則

    包裝廢棄物的控制不僅是政府和廠(chǎng)商的義務(wù)，更是每個(gè)公民的義務(wù)，必須通過(guò)各種手段和輿論傳媒進(jìn)行廣泛的宣傳，使得每個(gè)公民都意識到包裝廢棄物對環(huán)境的危害，在日常生活中自覺(jué)地形成綠色消費的習慣。只有公眾的積極參與，才能使包裝廢棄物的控制落到實(shí)處。

    3． 包裝廢棄物法》中擬確定的主要制度

    (1)開(kāi)征包裝物環(huán)境稅

    環(huán)境稅是指國家為了保護環(huán)境與資源，對開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的社會(huì )組織和個(gè)人，按照其開(kāi)發(fā)利用自然資源的程度或污染破壞環(huán)境資源的程度征收的一個(gè)稅種。目前各國環(huán)境管理主要奉行的“污染者付費”的原則是它的理論依據。我國目前尚未開(kāi)征環(huán)境稅，因為可以將征收包裝物環(huán)境稅作為試點(diǎn)。通過(guò)開(kāi)征包裝物環(huán)境稅、調節稅率、開(kāi)征或減免稅等手段，促使利用環(huán)境資源的包裝物生產(chǎn)商考慮環(huán)境成本，改變無(wú)償使用環(huán)境、將環(huán)境成本轉嫁給社會(huì )的做法，從而達到從源頭上減少包裝物產(chǎn)生的目的。政府通過(guò)征收包裝物環(huán)境稅獲得收入，根據需要用于包裝廢棄物回收及處理的各項支出，從而使得促進(jìn)包裝物減量及包裝廢棄物回收利用的過(guò)程有了穩定的資金來(lái)源。

    包裝物環(huán)境稅的關(guān)鍵在于稅制三大要素(納稅人、稅基、稅率)的設計。由于包裝物對環(huán)境污染主要發(fā)生在消費階段，所造成的影響也是區域性的，不論該產(chǎn)品是來(lái)自本地還是外地，最終受到破壞的還是當地環(huán)境。因此征收途徑的選擇應將包裝物環(huán)境稅劃為地方稅由地方稅務(wù)局征收和使用，以改善當地環(huán)境，體現污染者治理的原則。

    包裝物對環(huán)境的危害同其數量直接相關(guān)，因此應把包裝物環(huán)境稅設計成為一種以實(shí)物為計稅依據的從量稅。需加以說(shuō)明的是，企業(yè)按照法規對其包裝進(jìn)行回收，從而大大提高了包裝物的重復利用率，減少了廢棄物的處理量，對于那些包裝廢棄物達到規定回收率的企業(yè)，可以考慮減少或取消其包裝物環(huán)境稅。

    同時(shí)，如果國家(或行業(yè))有意鼓勵生產(chǎn)廠(chǎng)家使用可再生利用的材料做包裝，也理應在稅率的調整中加大傾斜度。

    (2)制定鼓勵采購包裝再生產(chǎn)品政策

    消費者的行為可以對生產(chǎn)商的行為產(chǎn)生作用，制定一些鼓勵性或抑制性消費政策來(lái)調節市場(chǎng)上某種產(chǎn)品的占有率，有時(shí)會(huì )比制定生產(chǎn)強制性法規更有效。再生原料用于生產(chǎn)無(wú)疑可以減少廢棄物的產(chǎn)生量，同時(shí)又可以節約自然資源。但是由于技術(shù)等方面的原因，使再生產(chǎn)品的價(jià)格往往高于同類(lèi)原生材料的產(chǎn)品，政策的支持必不可少。

    我國目前沒(méi)有鼓勵使用再生產(chǎn)品的相關(guān)政策，應盡快尋找突破V1，首先對政府機關(guān)、學(xué)校、事業(yè)單位等部門(mén)的辦公用品規定使用再生產(chǎn)品的比例，其次鼓勵一些知名度較高的企業(yè)、連鎖超市等使用及銷(xiāo)售再生原料、再生包裝產(chǎn)品等。

    (3)實(shí)行包裝物抵押金制度

    抵押金制度是對有污染環(huán)境潛在可能性的產(chǎn)品先交納預付金，如果產(chǎn)品使用后交還到規定的收集點(diǎn)從而減少了污染，就向使用者退還預付金。抵押金制度能起到及時(shí)回收利用包裝廢棄物的作用。一方面，回收的包裝物得以重新利用，節約了資源，另一方面，包裝廢棄物的返還減少了固體廢物的總排放量從而保護了環(huán)境。

    可以將適用該立法范疇的企業(yè)分為兩類(lèi)：

    第一類(lèi)是有一定生產(chǎn)規模并自己擁有包裝回收、再利用流程的企業(yè)，它必須根據立法規定，組織對自己產(chǎn)品使用的符合抵押金制度的包裝物進(jìn)行回臨第二類(lèi)是同樣使用這些材料作為包裝物的企業(yè)，由于受到生產(chǎn)規模和經(jīng)濟效益等因素的限制，對自身產(chǎn)品使用的包裝物不能進(jìn)行回收、再利用。那么這些企業(yè)就將對這些包裝物的回收、再利用承擔相應的成本，成為包裝物環(huán)境稅的付稅人，而回收、再利用的具體操作則由專(zhuān)門(mén)的回收公司來(lái)完成。由于立法的規定，生產(chǎn)企業(yè)必須使用經(jīng)回收、再利用的包裝物，所以，生產(chǎn)企業(yè)還要向回收公司購買(mǎi)回收、清潔和技術(shù)處理的再利用包裝物。

    4、明確包裝生產(chǎn)者責任制

    “生產(chǎn)者責任”要求制造商對其產(chǎn)品的整個(gè)生命周期負責，從原來(lái)的負責原材料取得、生產(chǎn)、銷(xiāo)售，擴展到對消費后的廢棄物回收處理和再生利用，促進(jìn)改善生產(chǎn)系統全部生命周期內的環(huán)境影響狀況，要求廠(chǎng)家必須采取適當的措施，減少廢棄物對環(huán)境的危害。

    包裝生產(chǎn)者責任主要是要求廠(chǎng)家無(wú)償回收其產(chǎn)品的包裝物，并達到一定的回收率和再生利用率。生產(chǎn)者責任的制定迫使企業(yè)考慮到本廠(chǎng)產(chǎn)品對環(huán)境產(chǎn)生的危害，承擔了原本由社會(huì )承擔的“外部費用”，促進(jìn)廠(chǎng)家采取措施把對環(huán)境的危害盡可能降低。

    5 設立包裝廢棄物回收利用的行政許可

    各地應設立包裝廢棄物回收利用公司(簡(jiǎn)稱(chēng)BHS公司)，該公司的組建可由政府出資也可由包裝材料生產(chǎn)商、包裝物生產(chǎn)商、經(jīng)銷(xiāo)商共同出資，并提出申請，由政府環(huán)保部門(mén)審核通過(guò)后發(fā)給許可證。

    行政許可進(jìn)行現場(chǎng)考核時(shí)，審核的內容應包括BHS公司的資金來(lái)源、回收包裝物的種類(lèi)和回收能力、回收物的去向等。

    政府對已獲得許可證的公司應定期檢查，若不符合標準，及時(shí)撤銷(xiāo)許可證。對于這類(lèi)回收公司，應在稅收上給予一定的優(yōu)惠。(如免交營(yíng)業(yè)稅、所得稅等)有委托意愿的包裝生產(chǎn)廠(chǎng)家可以向BHS公司提出申請，明確所要委托回收的包裝種類(lèi)、材料、體積、數量等基本情況，BHS公司經(jīng)核實(shí)后，接受包裝生產(chǎn)廠(chǎng)商的委托回收其產(chǎn)品的包裝物，按照包裝物的材料和重量收費，收取的費用應相當于包裝的處理費。同時(shí)BHS公司保證該廠(chǎng)家的包裝廢棄物達到規定的回收率。

    BHs公司可以授予該廠(chǎng)家包裝回收標志的使用權，允許其在產(chǎn)品的包裝上印上回收標志。

    6 完善包裝廢棄物回收體系

    BHS公司可以與大型超市、社區服務(wù)中心、企事業(yè)單位等建立定向關(guān)系，定期上門(mén)回收包裝廢棄物。對于回收來(lái)的各類(lèi)包裝廢棄物，BHS公司經(jīng)過(guò)清洗、整理、再分類(lèi)、然后根據不同的再生利用方式處理，有的送回產(chǎn)品生產(chǎn)廠(chǎng)家直接再利用，有的送到再生資源加工廠(chǎng)進(jìn)行再生，成為再生原料。除了建立包裝廢棄物回收利用公司以外，還要充分發(fā)揮原有城市垃圾回收利用系統的作用，環(huán)衛部門(mén)從垃圾中收集的包裝廢棄物都可以送BHS公司，

    7 明確 包裝廢棄物法》要達到的量化指標

    A，限制過(guò)度包裝的規定

    規定包裝成本應少于商品價(jià)值的15％，容器空間應少于產(chǎn)品體積的20％，產(chǎn)品包裝不能多于2層。否則屬于欺詐行為，消費者可根據《消費者權益保護法》的規定要求雙倍賠償。

    B．包裝回收率的要求

    應參考國外發(fā)達國家的資料數據，將包裝回收率列入國家五年規劃之中。如“十一五”末我國各類(lèi)包裝回收率可定為：紙制品包裝為40％；塑料包裝為20％；玻璃包裝為50％；金屬包裝為60％。以后每隔五年重新修訂一次包裝回收率指標。

    8．法律責任

    任何法律都要規定相關(guān)組織和個(gè)人不履行法律責任的后果，《包裝廢棄物法》也不例外。日本《包裝容器回收法》中對違反有關(guān)規定的，根據不同情節，處以50萬(wàn)日元以下或20萬(wàn)以下的罰款。我國《固體廢物污染環(huán)境保護法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中對違法固體廢物管理和包裝回收等也規定了相關(guān)的法律責任，參照國內外相關(guān)法律法規，我們提出以下包裝廢棄物的法律責任條款：

    1) 不按規定進(jìn)行廢棄物分類(lèi)以及隨意傾倒、拋撒或者堆放包裝廢棄物的個(gè)人，處以二百元以下罰款。

    2)不按規定進(jìn)行廢棄物分類(lèi)以及隨意傾倒 拋撒或者堆放包裝廢棄物的組織，處以五千元以上五萬(wàn)元以下罰款。

    3)不設置危險廢物識別標志的或故意將危險包裝廢棄物混入非危險廢物中儲存的，處以五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。

    4) 無(wú)許可證從事包裝廢棄物回收的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，可以并處違法所得三倍以下的罰款。

    5) 對于包裝廢棄物達不到規定回收率的企業(yè)，每年根據其回收率差額，處以相應罰款。

    總之，我國《包裝廢棄物法》的制訂有利于減少包裝廢棄物的產(chǎn)生，促進(jìn)包裝廢棄物資源的回收利用，從而保護環(huán)境，保持經(jīng)濟的可持續發(fā)展，對我國建立循環(huán)型社會(huì )也有良好的促進(jìn)作用。