【CPP114】訊：《政府采購法實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》中關(guān)于國貨標準的有關(guān)條款引發(fā)熱議。與大多希望進(jìn)一步細化相關(guān)條款的期待不同，有觀(guān)點(diǎn)認為，中國加入《WTO政府采購協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)WTOGPA)是大勢所趨，而采購國貨的規定與該協(xié)定相悖，國貨優(yōu)先的原則也勢必懸空。

　　對此，專(zhuān)家表示，購買(mǎi)國貨是WTOGPA的例外，不是貿易保護主義，并且，即使加入WTOGPA也不會(huì )對本國產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害，但亟須借鑒其他國家的成熟經(jīng)驗建立一整套保護國貨的法律體系。

　　購買(mǎi)國貨是WTOGPA的例外

　　“過(guò)去的一年，可能是世界各國討論政府采購‘國貨’問(wèn)題最熱鬧的一年。”北京市遼海律師事務(wù)所高級律師谷遼海說(shuō)。

　　去年12月，日美歐34個(gè)經(jīng)濟團體聯(lián)合抗議我國擬對進(jìn)入《政府采購自主創(chuàng )新產(chǎn)品目錄》產(chǎn)品在政府采購活動(dòng)中進(jìn)行扶持的有關(guān)政策。這已不是孤例。去年6月，國家發(fā)改委等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)擴大內需促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)決策部署、進(jìn)一步加強工程建設招標投標監管工作意見(jiàn)的通知》，強調政府投資項目屬于政府采購，應當采購本國產(chǎn)品，也引來(lái)諸多責難。

　　南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示，購買(mǎi)國貨本質(zhì)上是在政府采購領(lǐng)域對國外供應商給予歧視待遇，很容易被作為保護本國產(chǎn)業(yè)的非關(guān)稅壁壘。但是，經(jīng)濟學(xué)家T rionfetti通過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)單的模型證明了歧視性政府采購政策并不必然構成貿易壁壘：當政府采購需求低于國內產(chǎn)出時(shí)，歧視性政府采購政策使政府對外國產(chǎn)品的需求轉移到私人市場(chǎng)需求；只有當政府采購需求高于國內產(chǎn)出時(shí)，歧視性政府采購政策才會(huì )導致國內產(chǎn)量上升，部分地取代進(jìn)口，從而改變自然狀態(tài)下的國際貿易分工。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安還指出，“購買(mǎi)國貨”制度是政府采購法中重要制度之一，從國際上實(shí)行政府采購制度的國家來(lái)看，沒(méi)有一個(gè)國家的政府采購市場(chǎng)是完全開(kāi)放的。

　　2009年2月17日美國總統奧巴馬簽署了7870億美元的經(jīng)濟刺激方案，即《2009年美國復興與再投資法案》，其中就包括“著(zhù)名”的“購買(mǎi)美國貨”條款。對此，美國方面解釋說(shuō)，該經(jīng)濟刺激法案中的“購買(mǎi)美國貨”條款只限于政府采購，而且各國普遍都有類(lèi)似的“政府采購法”。

　　的確，購買(mǎi)國貨已經(jīng)成為許多國家政府采購法的基本原則之一。除美國外，阿根廷、日本、韓國、泰國、波蘭、澳大利亞、馬來(lái)西亞等許多國家都有類(lèi)似的規定，購買(mǎi)國貨原則已經(jīng)成為多數國家所遵循的國際慣例。

　　“購買(mǎi)國貨是WTOGPA的例外。”谷遼海介紹說(shuō)，GPA是WTO框架下的一項諸邊協(xié)議(并非多邊協(xié)議)，系自愿簽署、自愿接受約束的行為規范，不屬于強制性的協(xié)定。沒(méi)有簽署此類(lèi)協(xié)定的，即便屬于WTO成員，在政府采購領(lǐng)域的貿易壁壘均系符合國內和國際法律規范的行為，不屬于《WTO協(xié)定》的管轄范圍，更不屬于應當受到譴責的違法行為。

　　他進(jìn)一步解釋說(shuō)：“換言之，各成員在公共采購市場(chǎng)可以實(shí)施保護本土產(chǎn)業(yè)和本國供應商的優(yōu)惠政策，對他國產(chǎn)品和供應商進(jìn)行歧視完全符合國際慣例，不應當受到他國政府的指責。”要求加盟WTOGPA的WTO成員，不一定全部接受WTOGPA對采購主體和采購客體的管轄范圍，如果在加盟的清單中，沒(méi)有列入WTOGPA附錄一的各個(gè)附件中，則不屬于WTOGPA的調整內容。因此，對WTOGPA或多或少的承諾內容并不悖于《WTO協(xié)定》的規則。

　　加入WTOGPA不會(huì )對本國產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害

　　自從中國開(kāi)始加入WTOGPA的談判后，也有不少觀(guān)點(diǎn)認為，國內企業(yè)絕對不是WTOGPA成員供應商的競爭對手，中國加入后必然會(huì )對民族產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害。

　　“實(shí)際上，這些都是對世界貿易組織政府采購國際規則的誤解。”谷遼海說(shuō)，從WTOGPA各成員以往的政府采購規模來(lái)看，加入WTOGPA后，納入WTOGPA管轄范圍進(jìn)行競爭的，通常情況下，在各個(gè)成員政府采購規模中均沒(méi)有超過(guò)10%的比例，在世界范圍競爭的采購項目非常有限。

　　他進(jìn)一步分析認為，相反，倘若加入WTOGPA，中國的供應商不僅只是享有國內一個(gè)政府采購市場(chǎng)，而是可以參與WTOGPA所有41個(gè)成員的政府采購市場(chǎng)，其政府采購規模每年約有4萬(wàn)億元人民幣，這必將給國內供應商帶來(lái)極大的商業(yè)機會(huì )。

　　以美國為例，美國不僅是WTOGPA早期簽署國之一，也是許多自由貿易協(xié)定的簽署國。這些貿易協(xié)定的覆蓋范圍，通常在兩個(gè)方面，聯(lián)邦政府采購仍然可以關(guān)照本國產(chǎn)品和供應商，一是采購門(mén)檻金額之外的采購項目，凡是沒(méi)有達到要求采購限額的，聯(lián)邦政府采購均不屬于WTOGPA、FTA、NAFTA等各貿易協(xié)定的覆蓋內容，各采購機構必須遵守政府采購公共政策，優(yōu)先照顧本土產(chǎn)業(yè)的需要和發(fā)展。再者便是貿易協(xié)定明確排除的承諾內容。除了采購限額的約束，通常情況下，各貿易協(xié)定均有例外規定，也就是對于應當適用的內容排除管轄范圍。凡是屬于被排除不適用的采購項目，即便達到或者超過(guò)前述采購門(mén)檻金額的，均可以保護本國產(chǎn)業(yè)。比如，為小型企業(yè)預留的采購項目、最終產(chǎn)品用于轉售的采購等。

　　建立一整套保護國貨的法律體系

　　“目前關(guān)于購買(mǎi)國貨制度的立法松散，不夠統一，使得實(shí)踐中對該制度的法律適用常常比較混亂。”何紅鋒表示，我國購買(mǎi)國貨制度存在諸多缺陷，實(shí)踐中國貨采購率低、拒絕國貨的事件頻繁發(fā)生。

　　他建議，應當借鑒美國經(jīng)驗，實(shí)行雙軌制的政府采購制度，制定《購買(mǎi)中國產(chǎn)品法》，明確國貨的認定標準和程序，完善法律責任體系。我國不妨考慮借鑒美國單行立法形式，也制定一部符合我國國情的《購買(mǎi)中國產(chǎn)品法》，明確規定政府必須承擔購買(mǎi)中國制造產(chǎn)品的義務(wù)，盡早填補這方面的法律空白，使購買(mǎi)國貨制度有一個(gè)準確統一的法律依據。

　　谷遼海還認為，應建立一整套保護國貨的法律體系。他進(jìn)一步表示，雖然我國的4萬(wàn)億元重大投資主張優(yōu)先購買(mǎi)國貨，但幾乎沒(méi)有考慮到政府采購本土產(chǎn)業(yè)的公共政策方面的立法。

　　“從國外來(lái)看，發(fā)達國家的政府采購制度有著(zhù)龐大的法律體系和操作規程。而在我們國內，從中央到地方，各級政府采購部門(mén)常常感覺(jué)到無(wú)章可循。雖然政府采購實(shí)踐中，也在漸漸地援引、移植國外諸多公共政策，但我國政府采購政策的執行力度非常弱小，由于沒(méi)有相關(guān)的統一的法律規則，幾乎所有的公共政策目標都不能達到所預想的效果。”

　　根據2008年的一份調查報告，美國聯(lián)邦政府在高速公路方面的投資，每10億美元就能夠為美國民眾解決3 .5萬(wàn)名就業(yè)機會(huì )。而在高速公路建設方面所需要的鋼鐵、建材、水泥、電纜、勘察、設計、規劃、挖掘、爆破、施工、安裝等各個(gè)行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的供應商，主要來(lái)自美國境內。“這得益于《購買(mǎi)美國產(chǎn)品法》、《美國1979年的貿易協(xié)定法》、《聯(lián)邦采購條例》等法律法規對本土產(chǎn)業(yè)的特殊保護。”谷遼海說(shuō)。

　　他介紹說(shuō)，盡管我國還沒(méi)有加入WTOGPA，但統計數據顯示，2008年我國機電設備產(chǎn)品通過(guò)國際招標采購的總金額是282億美元，國外產(chǎn)品的中標率是80.5%。而這些公開(kāi)招標采購的機電產(chǎn)品，大多使用的財政性資金，如果用于保護本土的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，必然會(huì )創(chuàng )造更大的價(jià)值。

　　何紅鋒還提出要完善相關(guān)法律責任，“法律責任是一項法律制度完整性和其得以有效運行的重要保障。”但目前，我國政府采購法律對采購主體違反購買(mǎi)國貨原則所應承擔的法律責任沒(méi)有做出任何規定。這也正是實(shí)踐中頻繁出現拒絕國貨的重要原因。

　　令他感覺(jué)欣慰的是，2008年2月財政部制定試行的《自主創(chuàng )新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》和《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》規定了嚴厲的政府采購問(wèn)責機制。對于采購人未獲得財政部門(mén)采購進(jìn)口產(chǎn)品核準，擅自采購進(jìn)口產(chǎn)品的，或出具不實(shí)申請材料的行為，處以采購金額5%以上10%以下的罰款；列入不良行為記錄名單，在1-3年內禁止參加政府采購活動(dòng)；情節嚴重的，涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)處理等。“顯然，這些硬性規定，為政府采購國內企業(yè)自主創(chuàng )新產(chǎn)品提供了剛性依據。”


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