進(jìn)入21世紀后，我國把“人人享有基本醫療衛生服務(wù)”確立為全面建設小康社會(huì )的重要目標之一，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)探索、全面推進(jìn)、基本覆蓋三個(gè)階段六年時(shí)間的努力，在2008年基本建立起了新型農村合作醫療制度。

　　[關(guān)鍵詞]農村合作醫療;體制改革;發(fā)展歷程

　　新中國成立后，黨和政府始終努力尋求解決我國農村缺醫少藥狀況的方法，積累了許多經(jīng)驗和教訓，探索出一條具有中國特色的農村醫療衛生事業(yè)發(fā)展道路，基本建立起了由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，受到廣大農民群眾的普遍歡迎。

　　一、建國初期對農民互助互濟性質(zhì)農村合作醫療的探索

　　新中國成立后，農村缺醫少藥的現象非常嚴重，農民看病難問(wèn)題相當突出。黨和政府十分重視農村醫療衛生事業(yè)的發(fā)展，提出醫療衛生要“面向工農兵”，將農村“有醫有藥”作為發(fā)展我國醫療事業(yè)的首要目標。[參見(jiàn)《當代中國》叢書(shū)編輯委員會(huì )：《當代中國的衛生事業(yè)》(上)，中國社會(huì )科學(xué)出版社1986年版，第3頁(yè)。]

　　我國農村合作醫療制度，最初是隨著(zhù)農業(yè)互助合作化運動(dòng)的興起而逐步發(fā)展起來(lái)的。[《當代中國的衛生事業(yè)》(下)，第65頁(yè)。]東北地區的農民率先采取合作制和群眾集資的方式創(chuàng )辦農村基層衛生機構，以解決農村缺醫少藥問(wèn)題。1952年9月27日，《人民日報》發(fā)表了《三年來(lái)中國人民的衛生事業(yè)》一文，對農民互助性的合作醫療給予充分肯定。[參見(jiàn)李德全：《三年來(lái)中國人民的衛生事業(yè)》，《人民日報》1952年9月27日。]到1953年底，全國縣醫院和衛生院已經(jīng)從解放前的1437所發(fā)展到2102所，并且開(kāi)始發(fā)展縣以下的區、鄉基層衛生組織，為農村合作醫療制度的起步奠定了良好的基礎。[《當代中國的衛生事業(yè)》(上)，第8頁(yè)。 ]

　　農業(yè)合作化運動(dòng)進(jìn)入高潮后，農村合作醫療有了較大的發(fā)展。1955年，山西、貴州、上海、山東、河南、河北、湖南等地農村，相繼建立了一批由農業(yè)合作社興辦的保健站和醫療站。如山西省高平縣米山鄉創(chuàng )辦了“醫社結合”的保健站，采取由社員群眾出“保健費”、生產(chǎn)合作社出公益金補助相結合的辦法，以解決農民的就醫問(wèn)題。這一做法得到山西省委、省政府和衛生部的肯定，認為初步實(shí)現了走上集體化的農民“無(wú)病早防，有病早治，省工省錢(qián)，方便可靠”的理想。[汪時(shí)東、葉宜德：《農村合作醫療制度的回顧與發(fā)展研究》，《中國初級衛生保健》2004年第4期。 ]

　　隨后，全國陸續出現了形式多樣的互助性農村醫療室(站)。1956年，河南省正陽(yáng)縣王店鄉團結農莊農民創(chuàng )造性地提出“社辦合作醫療”一詞，以后得到了廣泛沿用。“大躍進(jìn)”開(kāi)始后，農村合作醫療一度出現了吃大鍋飯的現象，有的地方農民看病不花錢(qián)，醫藥費從集體公積金中列支，但沒(méi)堅持多久，許多衛生站就因經(jīng)費困難而停辦。

　　1959年11月，在山西省稷山縣召開(kāi)的全國農村衛生工作會(huì )議對農村合作醫療制度予以肯定。會(huì )后，衛生部黨組向中共中央上報了《關(guān)于人民公社衛生工作幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》認為：人民公社的醫療制度，目前主要有兩種形式，一種是誰(shuí)看病誰(shuí)出錢(qián)，一種是實(shí)行人民公社的社員集體保健制度。根據目前的生產(chǎn)發(fā)展水平和群眾覺(jué)悟程度等實(shí)際情況，以實(shí)行人民公社社員集體保健醫療制度為宜。同時(shí)，首次在中央部委文件中使用了“合作醫療”一詞。1960年2月，中共中央轉發(fā)了這個(gè)文件，要求各地參照執行。這是建國后中央下發(fā)的第一個(gè)有關(guān)農村合作醫療的文件，對農村合作醫療的發(fā)展起到了積極的指導作用。此后，全國各地農村相繼建立起一批以集體經(jīng)濟為基礎，集體與個(gè)人相結合、互助互濟的集體保健醫療站、合作醫療站或統籌醫療站。此時(shí)的農村合作醫療還處于探索階段，醫療條件簡(jiǎn)陋，醫務(wù)人員業(yè)務(wù)水平偏低，管理制度也不健全。盡管如此，建國初期農村合作醫療的出現，一定程度上緩解了農村缺醫少藥的狀況，為以后農村合作醫療的全面創(chuàng )建奠定了基礎。

　　20世紀60年代，農村合作醫療在曲折中發(fā)展。農村看病難問(wèn)題雖有一定改善，但農村醫療保障的供需矛盾仍然非常突出。

　　為了更好地解決農民看病難問(wèn)題，衛生部根據中央指示，于1964年4月下發(fā)了《關(guān)于繼續加強農村不脫離生產(chǎn)的衛生員、接生員訓練工作的意見(jiàn)》，提出：“在3—5年內，爭取做到每個(gè)生產(chǎn)大隊都有接生員，每個(gè)生產(chǎn)隊都有衛生員。”昆明醫學(xué)院健康研究所編《從赤腳醫生到鄉村醫生》，云南人民出版社2002年版，第5頁(yè)。該《意見(jiàn)》對農村醫療隊伍建設和醫療事業(yè)的發(fā)展，起到了積極的促進(jìn)作用。1965年1月，毛澤東結合當時(shí)正在進(jìn)行的農村社會(huì )主義教育運動(dòng)，發(fā)出了“組織城市高級醫務(wù)人員下農村和為農村培養醫生”的號召。同年6月26日，毛澤東針對我國醫療資源布局不合理和農村缺醫少藥等問(wèn)題，作出了“把醫療衛生工作的重點(diǎn)放到農村去”的指示。9月，中共中央批轉了衛生部黨組《關(guān)于把衛生工作重點(diǎn)放到農村的報告》。

　　此后，在各級黨委、政府的重視下，農村合作醫療進(jìn)入迅速發(fā)展階段。一方面，一大批城市、部隊“巡回醫療隊”下到農村，為農民看病治病;另一方面，“巡回醫療隊”又積極培訓農村醫生，擴大了農村醫療隊伍，提高了農村醫療服務(wù)水平。至1965年，山西、湖北、江西、江蘇、福建、廣東、新疆等地的部分農村，實(shí)行了農村合作醫療。[參見(jiàn)《當代中國的衛生事業(yè)》(下)，第65頁(yè)。]

　　二、“文化大革命”期間農村合作醫療的超常規發(fā)展

　　“文化大革命”期間，農村合作醫療出現了超常規的發(fā)展態(tài)勢。1968年11月，毛澤東親自批轉了湖北省長(cháng)陽(yáng)縣樂(lè )園人民公社舉辦合作醫療的經(jīng)驗，并稱(chēng)贊“合作醫療好”。12月5日，《人民日報》刊發(fā)《深受貧下中農歡迎的合作醫療制度》的報道，介紹了樂(lè )園人民公社的合作醫療經(jīng)驗。報道認為，合作醫療制度解決了農民群眾看不起病，吃不起藥的困難，農民的身體健康有了基本保障，“農業(yè)合作化挖了窮根，合作醫療挖了病根”。參見(jiàn)《人民日報》1968年12月5日。

　　隨后，《人民日報》用一年時(shí)間，連續組織了23期專(zhuān)稿，開(kāi)展大討論。其主題是贊揚合作醫療制度的優(yōu)越性，交流鞏固和發(fā)展合作醫療的經(jīng)驗，提出進(jìn)一步搞好合作醫療的建議。在這次大討論的推動(dòng)下，從1969年起，全國出現了大辦農村合作醫療的熱潮。

　　1976年7月，衛生部向中共中央、國務(wù)院遞交書(shū)面報告，總結全國農村合作醫療事業(yè)的發(fā)展情況，高度肯定了赤腳醫生在農村衛生事業(yè)中的積極作用，并建議：“赤腳醫生、合作醫療已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的地方，要抓緊充實(shí)提高;還沒(méi)有辦起來(lái)的地方，特別是國防邊境、少數民族地區、高寒山區、老革命根據地、漁區、牧區，要積極地、有步驟地、因地制宜地盡快辦起來(lái)。”據1977年底統計，全國有85%的生產(chǎn)大隊實(shí)行了合作醫療，人口覆蓋率達80%以上。全國赤腳醫生達150多萬(wàn)人，生產(chǎn)隊的衛生員、接生員共有390多萬(wàn)。最鼎盛時(shí)，農村從事醫療衛生工作的(不脫產(chǎn))人員達500多萬(wàn)。[參見(jiàn)衛生部基層衛生與婦幼保健司編《農村衛生改革與發(fā)展文件匯編(1951—2000)》，第419頁(yè)。 ]

　　農村合作醫療不僅在國內受到農民群眾的歡迎，而且在國際上也得到了好評。1974年5月，在第27屆世界衛生大會(huì )上，中國農村合作醫療受到第三世界國家的普遍關(guān)注，引起了許多國家的極大興趣。世界銀行和世界衛生組織把中國農村合作醫療稱(chēng)為“發(fā)展中國家解決衛生經(jīng)費的唯一典范”。聯(lián)合國婦女兒童基金會(huì )在1980—1981年年報中稱(chēng)：“中國的赤腳醫生制度在落后的農村地區提供了初級護理，為不發(fā)達國家提高醫療衛生水平提供了樣板。”[李硯洪：《赤腳醫生》，《北京日報》2008年1月22日。 ]

　　在此期間，由于受“文化大革命”極左思想的影響，農村合作醫療也存在著(zhù)許多問(wèn)題：一、各地以政治運動(dòng)形式推進(jìn)農村合作醫療，以迎合政治需要，客觀(guān)上扭曲了農村合作醫療的性質(zhì);二、片面追求醫療費的減免率，甚至搞“一刀切”，形式主義較為嚴重;三、缺乏有效的管理機制，不管有病無(wú)病，大病小病都要開(kāi)藥、開(kāi)好藥，導致醫療資源的浪費;四、缺乏有效的監督機制，一些地方出現了挪用合作醫療資金、胡亂報銷(xiāo)等問(wèn)題，出現“群眾交錢(qián)，干部吃藥”、“干部吃好藥，群眾吃草藥”等現象;五、通過(guò)行政手段配置農村醫療資源，違背了經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規律�？傊�，這一時(shí)期的農村醫療保障體系框架脆弱，脫離農村生產(chǎn)力水平，在很大程度上處于畸形發(fā)展狀態(tài)。

　　三、20世紀80年代農村合作醫療一度出現嚴重萎縮

　　中共十一屆三中全會(huì )后，黨中央、國務(wù)院首先對農村合作醫療進(jìn)行制度化的改革嘗試。1978年3月5日，全國人大五屆一次會(huì )議通過(guò)的《中華人民共和國憲法》規定：“國家逐步發(fā)展社會(huì )保險、社會(huì )救濟、公費醫療和合作醫療等事業(yè)，以保證勞動(dòng)者享受這種權利。”《人民日報》1978年3月8日。從而把農村合作醫療事業(yè)納入法律范疇。

　　1979年12月，衛生部等五部委聯(lián)合發(fā)布了《農村合作醫療章程(試行草案)》，這是實(shí)行改革開(kāi)放后國家頒布的第一個(gè)有關(guān)農村合作醫療的規范性文件，拉開(kāi)了農村合作醫療制度改革的序幕。該文件對農村合作醫療的舉辦形式和管理機構、基金和管理制度、醫務(wù)人員管理、藥品管理等問(wèn)題作了全面細致的政策性規定，試圖擺脫長(cháng)期以來(lái)的政治束縛，使農村合作醫療步入規范化的軌道。參見(jiàn)《人民日報》1979年12月24日。

　　但是，由于歷史遺留問(wèn)題太多，農村合作醫療制度改革舉步維艱。1980年，衛生部進(jìn)行了專(zhuān)題調研。據統計，全國約有90%的行政村(生產(chǎn)大隊)實(shí)行合作醫療，覆蓋了農村85%的人口。全國共有125萬(wàn)名赤腳醫生，承擔了農村醫療服務(wù)的主要任務(wù)。[《農村衛生改革與發(fā)展文件匯編(1951—2000)》，第419頁(yè)。]但是，農村醫務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)良莠不齊、待遇偏低等問(wèn)題十分突出。1981年2月，國務(wù)院批轉了衛生部《關(guān)于合理解決赤腳醫生補助問(wèn)題的報告》�！秷蟾妗氛J為：“赤腳醫生是農村開(kāi)展醫療衛生工作和計劃生育工作的重要力量，其中約1/3左右的人已達到相當于中專(zhuān)水平。他們同民辦教師一樣，是農村的知識分子、技術(shù)人員。”《報告》提出：“凡經(jīng)考核合格、相當于中專(zhuān)水平的赤腳醫生，發(fā)給鄉村醫生證書(shū)，原則上給予相當于當地民辦教師水平的待遇。”同時(shí)，為了改變長(cháng)期以來(lái)由貧下中農管理農村衛生事業(yè)的做法，《報告》建議：“赤腳醫生的調動(dòng)、培訓、考核、發(fā)證和政府補助費的管理均由縣衛生局負責。”[參見(jiàn)《人民日報》1981年3月25日。應當說(shuō)，這是一個(gè)鞏固、完善合作醫療制度的重要文件。 ]

　　20世紀80年代，農民生活水平的提高、農村醫療衛生保障供需矛盾的日益尖銳，導致農村合作醫療因不適應經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展而出現了嚴重萎縮。據1989年底統計，全國農村合作醫療的參與率僅剩4.8%，且大多數農村醫療衛生機構已經(jīng)解體。

　　這主要有以下原因：一、80年代初，我國對125萬(wàn)名赤腳醫生進(jìn)行了統一考核，結果只有64萬(wàn)人通過(guò)并獲得“鄉村醫生”證書(shū)，農村醫務(wù)人員的銳減，必然影響合作醫療事業(yè)。1985年，衛生部決定停止使用赤腳醫生名稱(chēng)。二、農村合作醫療實(shí)質(zhì)上是一種集體福利事業(yè)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農村經(jīng)濟結構的轉變使得用于集體福利的經(jīng)費大幅度減少，造成合作醫療經(jīng)費匱乏。另一方面，農村政策放寬后，增加了許多就業(yè)門(mén)路，一部分農村醫務(wù)人員棄醫改行，加速了農村合作醫療事業(yè)的萎縮。三、一些地方領(lǐng)導錯誤地將農村合作醫療作為“文化大革命”極左思想的產(chǎn)物加以否定。

　　農村合作醫療出現困境和萎縮之后，衛生部等相關(guān)部門(mén)先后進(jìn)行了一系列的專(zhuān)題調研：如1985—1993年，衛生部與美國蘭德公司合作在四川簡(jiǎn)陽(yáng)、眉山兩縣進(jìn)行了“中國農村健康保險制度系列研究”;1987年，衛生部與安徽醫科大學(xué)聯(lián)合進(jìn)行了兩省一市“農村合作醫療保健制度系列研究”;1988年，衛生部政策與管理研究專(zhuān)家委員會(huì )進(jìn)行了“中國農村醫療保健制度研究”，從而為農村合作醫療制度改革奠定了基礎。

　　四、20世紀90年代農村合作醫療逐步走出低谷

　　農村合作醫療的萎縮，引起黨和政府的高度重視。1990年6月，衛生部等五部委向國務(wù)院遞交了《關(guān)于改革和加強農村醫療衛生工作的請示》，分析了農村合作醫療出現嚴重萎縮的主要原因，建議“把加強農村醫療衛生工作作為重點(diǎn)，提高到各級政府的議事日程”，要求各級領(lǐng)導“從衛生事業(yè)發(fā)展長(cháng)遠戰略著(zhù)眼，從當前農村衛生事業(yè)嚴重不足，城鄉之間醫療衛生資源分布極不合理情況出發(fā)，通過(guò)整頓和深化改革，將農村衛生事業(yè)振興起來(lái)，并把‘2000年人人享有衛生保健’作為農村衛生工作的目標”。[中共中央文獻研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心編《新時(shí)期農業(yè)和農村工作重要文獻選編》，中央文獻出版社1992年版，第320頁(yè)。]1991年1月，國務(wù)院批轉了該文件，要求各地參照執行。這是啟動(dòng)農村合作醫療新一輪改革的重要文件。但當時(shí)農村合作醫療基本解體，尚存的農村醫療室(站)也被個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，農村合作醫療改革依然困難重重。

　　20世紀90年代初，我國開(kāi)始了一系列以社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟為價(jià)值取向的農村合作醫療制度改革。1993年，衛生部等部委在全國進(jìn)行了一次專(zhuān)題調查，提出了《加快農村合作醫療保健制度的改革與建設》的研究報告。與此同時(shí)，世界衛生組織也在關(guān)注中國農村合作醫療出現的暫時(shí)困難，1994年7月上旬，啟動(dòng)了“中國農村合作醫療保健制度改革研究”項目。隨后，由世界銀行貸款，衛生部等部委和世界衛生組織聯(lián)合在全國7省(區)71個(gè)貧困縣實(shí)施“加強中國農村貧困地區基本衛生服務(wù)項目”，其中一項重要內容就是“支持建立和完善農村合作醫療制度”。1996年，由聯(lián)合國兒童基金會(huì )資助的“中國貧困地區衛生保健籌資與組織”課題研究，在我國中西部8省10縣22個(gè)鄉進(jìn)行。

　　1996年7月，衛生部在河南召開(kāi)全國農村合作醫療經(jīng)驗交流會(huì )。會(huì )議分析了農村合作醫療的產(chǎn)生、發(fā)展和作用，明確了發(fā)展和完善合作醫療的目標與原則，提出了發(fā)展和完善農村合作醫療的具體措施。[參見(jiàn)《人民日報》1996年7月16日。會(huì )后，在全國范圍內的試點(diǎn)工作有序展開(kāi)。]

　　1996年12月，全國衛生工作會(huì )議在北京召開(kāi)。中共中央總書(shū)記江澤民在會(huì )上強調指出：“現在許多農村發(fā)展合作醫療，深得民心，人民群眾把它稱(chēng)為‘民心工程’和‘德政’�？磥�(lái)，加強農村衛生工作，關(guān)鍵是發(fā)展和完善農村合作醫療制度。這是長(cháng)期實(shí)踐經(jīng)驗的總結，符合中國國情，符合農民愿望。要進(jìn)一步統一認識，加強領(lǐng)導，積極、穩妥地把這件事情辦好。”[《人民日報》1996年12月10日。]國務(wù)院總理李鵬在會(huì )上指出：“在農村衛生工作中，已明確把建立縣鄉村三級衛生服務(wù)網(wǎng)、合作醫療制度和鄉村醫生隊伍作為三大支柱。這個(gè)方向是正確的，要認真堅持下去。”[《人民日報》1996年12月11日。 ]

　　隨后，中央下發(fā)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛生改革與發(fā)展的決定》，提出農村合作醫療制度改革的具體要求：“要在政府的組織和領(lǐng)導下，堅持民辦公助和自愿參加的原則�；I資以個(gè)人投入為主，集體扶持，政府適當支持。”“力爭到2000年在農村多數地區建立起各種形式的合作醫療制度，并逐步提高社會(huì )化程度。”[轉引自汪時(shí)東、葉宜德：《農村合作醫療制度的回顧與發(fā)展研究》，《中國初級衛生保健》2004第4期。]應該說(shuō)，這是中央對1991年制定的“2000年人人享有衛生保健”目標的修正，體現了黨和國家領(lǐng)導人對農村合作醫療制度改革任務(wù)的艱巨性有了更為深刻的認識。

　　1997年5月，國務(wù)院批轉了由衛生部等五部委提出的《關(guān)于發(fā)展和完善農村合作醫療的若干意見(jiàn)》，對農村合作醫療的性質(zhì)、組織機構、隊伍建設、醫療資金使用和管理監督等有關(guān)事項作了政策性規定。11月，衛生部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)合作醫療工作的通知》，要求各地做好合作醫療的宣傳動(dòng)員、管理培訓、引導等工作。

　　此后，各地都在積極探索農村合作醫療的新模式。如湖北省武穴市建立了“農民合作醫療代表大會(huì )制度”，由農民自己討論合作醫療方案、審查合作醫療基金的使用情況、監督合作醫療中的不正之風(fēng)和醫德醫風(fēng)等。

　　這一階段的合作醫療制度改革，雖然取得了一定的成效，但最終沒(méi)有實(shí)現1997年提出的“2000年在農村多數地區建立起各種形式的合作醫療制度”的計劃。主要原因是：一、籌集醫療基金采取“以個(gè)人投入為主”的做法，覆蓋面不容易擴大;二、當時(shí)，我國經(jīng)濟發(fā)展處于調整期，中央和地方財政都拿不出更多的資金用以支持農村合作醫療的發(fā)展。

　　盡管如此，中央和地方的一系列的改革嘗試，使長(cháng)期處于萎縮狀態(tài)的農村醫療衛生事業(yè)出現了轉機，呈現出恢復與發(fā)展態(tài)勢，為以后新型農村合作醫療制度的建立奠定了基礎，積累了經(jīng)驗。

　　五、新型農村合作醫療制度的探索與建立

　　進(jìn)入21世紀后，我國農民的生活水平大大提高，但城鄉居民收入、衛生資源配置及社會(huì )保障水平等方面的差距卻在逐步拉大，農民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的現象十分突出。這不僅嚴重威脅廣大農民的身體健康，而且也制約了農村發(fā)展。顯然，解決好農民醫療衛生保障問(wèn)題，不僅已成為尊重農民生存權的問(wèn)題，更是構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的必然要求。因而，建立新型農村醫療保障制度，成為黨和政府面臨的一件大事、急事。

　　從2001年起，我國開(kāi)始探索新型農村合作醫療制度。2001年5月24日，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)國務(wù)院體改辦等五部委聯(lián)合提出的《關(guān)于農村衛生改革與發(fā)展的指導意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》要求：“地方各級人民政府要加強對合作醫療的組織領(lǐng)導。按照自愿量力、因地制宜、民辦公助的原則，繼續完善與發(fā)展合作醫療制度。合作醫療籌資以個(gè)人投入為主，集體扶持，政府適當支持，堅持財務(wù)公開(kāi)和民主管理。提倡以縣(市)為單位實(shí)行大病統籌，幫助農民抵御個(gè)人和家庭難以承擔的大病風(fēng)險。”[《人民日報》2001年9月11日。 ]

　　2002年10月29日，國務(wù)院召開(kāi)了全國農村衛生工作會(huì )議，副總理李嵐清在會(huì )上強調指出：“要在政府引導和支持下，以大病統籌為主，發(fā)展多種形式的農民互助合作醫療，重點(diǎn)對大額醫療費用或住院費用給予適當補助。要多渠道籌集資金，對農村貧困家庭實(shí)行醫療救助。”[《人民日報》2002年10月31日。]同日，中央下發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強農村衛生工作的決定》，提出“逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”和“到2010年，新型農村合作醫療制度要基本覆蓋農村居民”的目標，要求“各級政府要逐年增加衛生投入，增長(cháng)幅度不低于同期財政經(jīng)常性支出的增長(cháng)幅度”。[參見(jiàn)《人民日報》2002年10月30日。]這個(gè)《決定》的下發(fā)，拉開(kāi)了我國新型農村合作醫療制度探索的序幕。

　　隨后，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)了衛生部等部委制定的《關(guān)于建立新型農村合作醫療制度的意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》重點(diǎn)圍繞開(kāi)展新型農村合作醫療試點(diǎn)工作的重要性和艱巨性、目標任務(wù)、原則、做好宣傳和引導、加強組織管理、選擇試點(diǎn)縣(市)、開(kāi)展基線(xiàn)調查、確定籌資標準、完善資金收繳方式、合理設置統籌基金與家庭賬戶(hù)、合理確定補助標準、探索手續簡(jiǎn)便的報賬方式、加強基金監管、努力改善農村衛生服務(wù)條件、加強農村藥品質(zhì)量和購銷(xiāo)的監管等方面提出了具體的指導意見(jiàn)。[參見(jiàn)《人民日報》2004年4月16日。 ]

　　新型農村合作醫療制度的試點(diǎn)工作就此在全國各地陸續展開(kāi)。據統計，截至2004年10月，全國已有30個(gè)省、自治區、直轄市在310個(gè)縣(市)開(kāi)展了新型農村合作醫療試點(diǎn)，覆蓋農業(yè)人口9504萬(wàn)人，實(shí)際參合農民6899萬(wàn)人，參合率為72.6%。全國共籌集資金30.21億元，其中，各級財政補助15.01億元，農民個(gè)人繳費10.88億元，集體和社會(huì )贊助4.32億元。截至2004年6月，已有4194萬(wàn)人次的醫藥費用得到報銷(xiāo)，報銷(xiāo)金額13.94億元，占籌資總額的46.14%，其中，住院醫藥費用平均有27.25%得到報銷(xiāo)。[參見(jiàn)《人民日報》2004年11月6日。農民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的情況得到初步緩解。 ]

　　2005年8月，國務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，專(zhuān)題研究農村合作醫療經(jīng)費補助問(wèn)題，提出要進(jìn)一步加大中央和地方財政支持力度，2006年將試點(diǎn)的縣(市、區)由占全國的21%擴大到40%左右，中央財政對參加合作醫療農民的補助標準在原有每人每年10元的基礎上再增加10元，同時(shí)將中西部地區農業(yè)人口占多數的市轄區和東部地區部分參加試點(diǎn)的困難縣(市)，納入中央財政補助范圍。地方財政要相應增加補助。不提高農民的繳費標準，不增加農民負擔。[參見(jiàn)《人民日報》2005年8月11日。 ]

　　為加速新型農村合作醫療試點(diǎn)工作，2005年9月召開(kāi)了全國新型農村合作醫療試點(diǎn)工作會(huì )議。國務(wù)院副總理吳儀在會(huì )上強調指出：各地要加大力度，加快進(jìn)度，突破難點(diǎn)，積極推進(jìn)新型農村合作醫療制度健康發(fā)展。[參見(jiàn)《人民日報》2005年9月15日。 ]

　　經(jīng)過(guò)近四年的探索，新型農村合作醫療試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，黨中央、國務(wù)院決定提前在全國全面推進(jìn)。2007年1月召開(kāi)的全國新型農村合作醫療工作會(huì )議，是新型農村合作醫療從試點(diǎn)到全面推進(jìn)的一次關(guān)鍵性會(huì )議。會(huì )議對新型農村合作醫療制度的定位、政策的穩定性和連續性、防止單純追求覆蓋面、建立穩定的籌資機制、探索建立多形式的籌資方式和規范財政補助資金的撥付機制，以及提高農村醫療保障水平、加強醫療服務(wù)和醫藥費用監管等問(wèn)題作了具體要求。

　　2007年10月，黨的十七大把“人人享有基本醫療衛生服務(wù)”確立為全面建設小康社會(huì )的重要目標之一，為我國農村醫療衛生事業(yè)的發(fā)展指明了方向。[參見(jiàn)《人民日報》2007年10月25日。 ]

　　在2008年2月的全國新型農村合作醫療工作會(huì )議上，國務(wù)院副總理吳儀強調指出：“新型農村合作醫療制度符合我國國情，符合農村經(jīng)濟發(fā)展水平，與農民經(jīng)濟承受能力和醫療服務(wù)需求基本適應，在減輕農民醫療負擔、緩解因病致貧和返貧狀況、保障農民健康方面發(fā)揮了重要作用，是我國農村衛生改革發(fā)展的重大制度創(chuàng )新和現階段農民基本醫療保障的重要實(shí)現形式。”她還對五年來(lái)新型農村合作醫療制度建設積累的寶貴經(jīng)驗進(jìn)行了總結：“一是認真落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，把解決民生問(wèn)題作為政府的基本職責，放到突出位置。二是堅持試點(diǎn)先行、循序漸進(jìn)的原則，充分尊重廣大農民的意愿。三是始終堅持為民、利民、便民的宗旨，不斷改進(jìn)工作方法，完善政策措施。四是鼓勵農民參與，實(shí)行民主監督。”[《人民日報》2008年2月16日。 ]

　　2009年1月8日召開(kāi)的全國衛生工作會(huì )議指出：“經(jīng)過(guò)幾年努力，新型農村合作醫療制度已經(jīng)實(shí)現全覆蓋。目前我國新農合全面覆蓋所有含農業(yè)人口的縣市區，參加新農合人口超過(guò)8.1億，參合率達到91.5%。今后的工作重點(diǎn)要轉到鞏固和完善新型農村合作醫療制度，加強基金管理，規范醫療行為，不斷提高群眾受益的保障水平。”[《人民日報》2009年1月9日。 ]

　　盡管目前我國新型農村合作醫療制度還有一些問(wèn)題有待探索，如統籌層次較低的問(wèn)題，大病與門(mén)診之間的統籌、農村與城鎮醫保的銜接、新型農村合作醫療與醫藥體制的接軌問(wèn)題等，但新型農村合作醫療在我國經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展中正在發(fā)揮著(zhù)巨大作用：一、新型農村合作醫療與公費醫療、勞保醫療一道，初步構成了我國醫療保健制度的三大支柱，對人民身體健康起到了巨大的保障作用;二、新型農村合作醫療不斷完善了農村三級醫療預防保健網(wǎng)的建設，使醫療預防保健工作在廣大農村能夠順利開(kāi)展起來(lái)，為農村經(jīng)濟、社會(huì )的協(xié)調發(fā)展提供了保障;三是新型農村合作醫療制度有利于農民的家庭穩定和睦、農業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農村社會(huì )的穩定。

　　經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀的探索與改革，我國終于建立起了符合我國國情的新型農村醫療保障制度，這是黨中央、國務(wù)院解決“三農問(wèn)題”的一大重要舉措，是我國醫療衛生事業(yè)發(fā)展史上的一個(gè)重要里程碑，也是中國社會(huì )主義建設和改革開(kāi)放事業(yè)的一個(gè)重大成果。